Ordenación Territorial PAIS VASCO

DECRETO 128/2019, de 30 de julio, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

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I
Al amparo de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, mediante Decreto 28/1997, de 11 de febrero, se aprobaron definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, primer instrumento de planificación territorial para toda la comunidad autónoma. Así mismo, como desarrollo de estas se han redactado y aprobado 14 Planes Territoriales Parciales y 10 Planes Territoriales Sectoriales, en lo que ha supuesto en conjunto una primera generación de planeamiento territorial.
Desde entonces, durante estos años han surgido nuevas cuestiones y enfoques disciplinares que se deben contemplar en la planificación territorial: el reto del cambio climático, la regeneración urbana, la infraestructura verde, el paisaje, la economía circular o la movilidad, entre otros; la participación pública ha adquirido otra dimensión, la gobernanza se ha impuesto al gobierno del territorio, y finalmente la gestión de los indicadores territoriales aparece como elemento de medida de la acción del ser humano.
Con estos antecedentes se revisan las Directrices de Ordenación Territorial en la voluntad de que sirvan de marco de referencia renovado para la revisión de los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística. Su formulación y tramitación se ha realizado siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 10 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo y derogan, las Directrices de 1997.
II
El documento parte de un análisis del contexto, tanto a nivel de planificación territorial como de encuadre socioeconómico y territorial: territorialmente en cuanto que con orografía accidentada, con un asentamiento denso de la población sobre todo en la vertiente cantábrica; con una previsión de estancamiento poblacional y envejecimiento lo que hará aumentar la tasa de dependencia; la terciarización de la industria y la necesidad de aumentar la tasa de energías renovables va a requerir de una mayor inversión en I+D. En este contexto se presenta además el reto del cambio climático, que agudizará los impactos sobre el territorio, la población, el medio natural y las actividades económicas, especialmente el relativo a la subida del nivel del mar, al cambio en el régimen de precipitaciones y en la temperatura, las inundaciones y las olas de calor; todo ello demanda un territorio menos vulnerable y más resiliente, capaz de hacer frente a estas situaciones.
Las bases de la nueva estrategia territorial se alinean con los retos territoriales identificados en la «Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible» aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y en la «Nueva Agenda Urbana (HABITAT III)» aprobada en Quito, así como en la «Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 »Pacto de Amsterdam», proyectando un territorio o una política de ordenación territorial que tiene por visión ser una estrategia territorial sostenible, inclusiva, viva, inteligente, equilibrada, interrelacionada y participativa.
El documento se erige sobre una serie de principios rectores que adecúan el modelo territorial vigente a los nuevos retos territoriales los cuales constituyen el valor añadido del nuevo modelo territorial propuesto que queda definido por los siguientes elementos: medio físico e infraestructura verde; hábitat rural; hábitat urbano; paisaje, patrimonio cultural y natural, y recursos turísticos; gestión sostenible de los recursos; movilidad y logística; cuestiones transversales y gobernanza.
III
El capítulo de medio físico es uno de los más importantes de todo el documento y, como tal, se le dedica no solo un artículo sino también un anexo normativo, ambos de carácter obligatorio. En concreto, la matriz de usos expresa la base sobre la que ordenar todo el suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es el 93% del territorio; además, se introducen directrices sobre elementos y procesos del medio físico y sobre control de actividades, teniendo como principios de todas ellas la sostenibilidad y el desarrollo equilibrado. La infraestructura verde se introduce en las Directrices de Ordenación Territorial de tres formas: se recoge su definición y los rasgos que la caracterizan; se señala la infraestructura verde a nivel de Comunidad Autónoma y se establecen directrices para su desarrollo a distintas escalas, a través del planeamiento territorial y urbanístico, configurándose así como una herramienta para recomponer la fragmentación territorial y reforzar los servicios de los ecosistemas, superando la visión tradicional de espacios protegidos aislados en el territorio, por una planificación consciente en base a la comprensión de los múltiples servicios que nos ofrece la naturaleza y de su funcionamiento.
Sobre un territorio con fuerte imbricación entre lo urbano y lo rural, el modelo plantea un hábitat rural que tiene como premisa la preservación y promoción del sector primario y la mejora de servicios para la población, de forma que su nivel de vida se equipare al del hábitat urbano.
Se considera plenamente vigente la concepción de «sistema polinuclear vasco de capitales», se renueva la apuesta por el papel de las ciudades medias mediante su articulación conjunta con criterios de sostenibilidad en lo que se ha llamado «Ejes de Transformación»; se sigue considerando que las áreas funcionales constituyen piezas cuya escala es adecuada para la aplicación de posibles estrategias de equilibrio territorial. La visión del hábitat urbano se orienta hacia la ciudad consolidada, promoviendo una ciudad compleja, con mezcla de usos, compacta y cohesionada socialmente, apostándose de forma decidida por la regeneración urbana, por la herramienta de «Perímetro de Crecimiento Urbano» para limitar la expansión urbana y por una cuantificación residencial tendente a favorecer el mejor aprovechamiento del suelo urbano frente a nuevas ocupaciones en el territorio. En línea con lo anterior, se entiende prioritario poner en valor el suelo industrial existente, su rehabilitación y reutilización, considerándose que existen actividades económicas que pueden contribuir a una ciudad compleja, con mezcla de usos y cohesionada, destacando el comercio de proximidad, como actividad económica que ha de contribuir de forma importante a esa mezcla de usos en la ciudad consolidada.
Las Directrices incorporan la nueva visión sobre el paisaje, como herramienta para contemplar de forma integral la acción humana sobre el territorio, tanto en los paisajes sublimes como en los cotidianos precisos de ordenación. El patrimonio (tanto cultural como natural) es un recurso que debe preservarse, y en este sentido su gestión sostenible resulta fundamental. Por otra parte, la actividad turística adquiere una dimensión tal que debe planificarse para resultar sostenible, y no provocar impactos que desequilibren el territorio sobre el que se desarrolla.
La gestión sostenible de los recursos nos lleva a contemplar en el capítulo de agua la inundabilidad, el abastecimiento y el saneamiento; la energía con la eficiencia energética y las energías renovables como ejes principales de la política territorial y sectorial; la economía circular, de forma que se trate de minimizar la dependencia exterior y de aprovechar al máximo los recursos internos, siendo más eficientes y manteniendo los recursos dentro del flujo económico el mayor tiempo posible.
El sistema relacional que proponían las Directrices de 1997 para hacer efectivo el sistema polinuclear vasco de capitales se entiende mayormente culminado. Se propone un salto terminológico pasándose de hablar de infraestructura a hablar de movilidad como un sistema integrado que va más allá del soporte material; y se plantea un modelo que garantice la intermodalidad, fomente el transporte público, y en el que la movilidad peatonal y ciclista recuperen importancia, especialmente en los núcleos urbanos y las cortas distancias. En materia logística se propone un sistema integrado de transporte de mercancías dentro del cual se consolide y potencie el papel de la logística ferroviaria, los puertos y aeropuertos.
IV
Finalmente, como gran novedad conceptual el modelo se completa con una serie de cuestiones transversales cuyas políticas superan las propias de la ordenación del territorio pero necesitadas de reflexión desde estas Directrices: la accesibilidad universal; la perspectiva de género, el cambio climático, la salud, el euskera y la interrelación territorial. Un modelo de ciudad denso, complejo en cuanto a mezcla de usos y cohesionado socialmente favorece la consecución de los objetivos trazados en estas cuestiones. Respecto a la interrelación territorial, se trata de una cuestión cada vez más compleja en la que las redes virtuales diluyen las barreras de lo físico, por lo que precisamente hacen más necesaria la consideración de esta interrelación, desarrollando la potencialidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco como rótula europea y estrechando la colaboración entre territorios. Cabe abundar que, en el proceso de redacción y aprobación del presente Decreto se han llevado a cabo la tramitación prevista en artículos 18 a 22 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, habiendo sido emitidos los informes preceptivos correspondientes.
El capítulo de gobernanza supone una innovación en la planificación territorial y parte de las conclusiones efectuadas a partir de la primera generación de planeamiento territorial desarrollada desde 1997: en primer lugar se hace necesario generar una «cultura de la participación» que implique a más agentes sociales en los procesos de planificación territorial; en segundo lugar, la acción de las personas sobre el territorio ha de ser medida mediante una serie de indicadores que avalen la futura toma de decisiones; en tercer lugar, se precisan criterios para una efectiva coordinación entre los planes territoriales parciales y sectoriales; y por último, es preciso lograr una integración administrativa que evite dilaciones en la tramitación de los planes, preocupación que ha sido recurrente en todo el proceso participativo llevado a cabo.
V
Las presentes Directrices de Ordenación Territorial están constituidas por la siguiente documentación:
– Una Memoria que consta de 12 capítulos: los 2 primeros corresponden al marco de revisión, bases y principios rectores y los 10 siguientes corresponden a la definición del modelo territorial finalizando con 2 anexos, uno sobre infraestructura verde y servicios de los ecosistemas y otro con los indicadores de estado de la cuestión, objetivos y directrices territoriales, las cuales se remiten a artículos de las Normas de Aplicación.
– Mapa Síntesis, en el que se condensa sobre la Comunidad Autónoma del País Vasco el modelo territorial propuesto.
– Normas de Aplicación, que constan de 38 artículos agrupados en 3 capítulos: un primer capítulo relativo a su objeto y naturaleza; un segundo capítulo que contiene directrices de ordenación y uso del espacio (de obligado cumplimiento) y un tercer capítulo con directrices recomendatorias, para las que, en caso de que la administración competente se aparte de ellas, deberá justificar la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos de que se trata. Las Normas de Aplicación se completan con cinco anexos.
El documento cuenta además con su correspondiente Estudio Ambiental Estratégico, fruto de la tramitación ambiental llevada a cabo de acuerdo con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, habiendo sido incluidas las determinaciones, medidas y condiciones recogidas en la Declaración Ambiental Estratégica emitida por el órgano ambiental.
Finalmente señalar que el documento ha contado con un proceso de participación muy intenso que ha ido más allá de lo establecido en la Ley 4/1990, de 31 de mayo. Este proceso, desarrollado entre 2015 y 2018, se ha llevado a cabo tanto en el ámbito institucional como social, y de forma presencial y digital, lo que ha permitido obtener un documento rico en contenidos y alcanzar un consenso amplio entre las diversas administraciones y entidades públicas y privadas afectadas, así como entre la mayor parte de la ciudadanía vasca implicada con respecto a los grandes temas asociados al modelo territorial planteado.
En su virtud, a propuesta del Consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda, previa deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno en su sesión celebrada el día 30 de julio de 2019,
DISPONGO:
Artículo 1.– Aprobación definitiva de las Directrices de Ordenación Territorial.
Se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma, cuya documentación completa podrá ser consultada en la siguiente dirección electrónica:
https://www.euskadi.eus/gobierno-vasco/planificacion-territorial-urbanismo-regeneracion-urbana/
Artículo 2.– Ámbito de aplicación.
Las Directrices de Ordenación Territorial tienen como ámbito de aplicación todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Artículo 3.– Documentación.
1.– Las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma están integradas por los documentos siguientes:
a) Memoria.
b) Mapa Síntesis.
c) Normas de aplicación, que se incluyen como Anexo I al presente Decreto.
2.– Igualmente, el presente Decreto de aprobación incluye, como Anexo II, un extracto relativo a la integración de los aspectos ambientales, incluidas las medidas de seguimiento de los efectos en el medio ambiente, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.
Artículo 4.– Memoria de seguimiento de las Directrices de Ordenación Territorial.
1.– El Departamento competente en materia de ordenación del territorio elaborará cada dos años una Memoria titulada «Situación de las Directrices de Ordenación Territorial» en la que se analizará su nivel de aplicación, la incidencia en el planeamiento territorial y municipal y las medidas a adoptar, en su caso, para paliar los desajustes identificados.
2.– La metodología para la elaboración de la citada memoria tendrá en cuenta:
a) La aplicación de las Directrices a través de los Planes Territoriales Parciales, los Planes Territoriales Sectoriales y los Planes Generales aprobados definitivamente durante el período de evaluación.
b) Un análisis cuantitativo de la evolución de los indicadores de sostenibilidad territorial y urbanística durante el período de estudio.
c) Un análisis cualitativo a través de cuestionarios y entrevistas con personas expertas y conocedoras de la realidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
3.– Para la elaboración de la Memoria, el departamento competente en materia de ordenación del territorio, con carácter previo, requerirá a todos los municipios una valoración sobre la adecuación del planeamiento general vigente en su municipio a las Directrices de Ordenación Territorial y al planeamiento territorial.
Artículo 5.– Revisión de la Directrices de Ordenación Territorial.
1.– Con carácter general, a los ocho años de la entrada en vigor de las Directrices de Ordenación Territorial, el Gobierno Vasco verificará la oportunidad de proceder a su revisión.
2.– No obstante, en cualquier momento anterior o posterior se deberá proceder a su revisión si se produjera alguna de las circunstancias siguientes:
a) Cuando circunstancias sobrevenidas alteren las hipótesis adoptadas en las Directrices de Ordenación Territorial en cuanto a las magnitudes básicas de población, dinámica de empleo o mercado de la vivienda, de forma que obliguen a modificar los criterios generales de ordenación establecidos.
b) Si se han de tramitar modificaciones concretas de las determinaciones de las Directrices que den lugar a alteraciones que incidan sobre la estructura general del territorio.
c) Cuando el desarrollo de las Directrices ponga de manifiesto la necesidad o conveniencia de ampliar sus objetivos mediante ulteriores desarrollos del mismo modelo de ordenación no previstos inicialmente.
d) Cuando la aprobación de algún Plan Sectorial de carácter supracomunitario establezca determinaciones en el interior de la Comunidad Autónoma que impliquen una transformación del modelo territorial.
e) Cuando otras circunstancias sobrevenidas de análoga naturaleza e importancia lo justifiquen, por afectar a los criterios determinantes del modelo territorial de estas Directrices, y así lo acuerde motivadamente el Gobierno Vasco.
DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA.– Plan Territorial Parcial de Álava Central.
La revisión del Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Álava Central deberá atenerse a las siguientes determinaciones:
1.– Distinguir y singularizar, dentro de Álava Central, las comarcas de los Valles Alaveses y de la Montaña Alavesa, cuyo carácter rural y problemática específica requieren una atención especial. A estos efectos, en la fase previa de diagnóstico de la revisión se redactará un Estudio Inicial Básico para las dos comarcas rurales citadas.
2.– Este Estudio Inicial Básico contendrá:
a) La propuesta de soluciones que aproveche la diversidad territorial como factor de desarrollo conjunto, determinando las estrategias de difusión y dinamización de sus recursos.
b) Los criterios específicos que por su singularidad han de considerarse en las comarcas rurales. En concreto, definirá las necesidades derivadas de su situación y características peculiares, propiciando estrategias correctoras de los desequilibrios y un tratamiento territorial que favorezca la implantación de políticas de desarrollo rural integral.
DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA.– Plan Territorial Parcial de Busturialdea-Artibai.
La revisión del Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Busturialdea-Artibai requerirá la elaboración previa del Estudio a que se refiere la disposición adicional anterior, teniendo en cuenta la adecuada estructuración de las comarcas Busturialdea y Lea-Artibai y la especificidad de la comarca de Urdaibai con su tratamiento territorial derivado de la Ley 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA.– Plazo de adaptación de los Planes territoriales parciales y sectoriales.
1.– Los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales vigentes en la actualidad, se adaptarán a lo dispuesto en el presente Decreto en el plazo de ocho años siguientes a su entrada en vigor.
2.– La adaptación se someterá al mismo procedimiento establecido para la aprobación del plan territorial de que se trate, e incorporará en su Memoria justificativa un apartado específico sobre la adecuación del plan a las Directrices de ordenación territorial.
3.– La adaptación del planeamiento territorial en tramitación que cuente con aprobación inicial a la entrada en vigor del presente Decreto, no será obligatoria.
4.– Los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales, continuarán vigentes en tanto no se produzca su adaptación.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA.– Planeamiento urbanístico general.
1.– Los Planes Generales y Normas Subsidiarias vigentes se adaptarán en el plazo de ocho años a lo dispuesto en el presente Decreto, así como al planeamiento territorial vigente conforme a lo establecido en la disposición transitoria primera cuando inicien su revisión integral de conformidad con la legislación urbanística autonómica. Mientras no se produzca su adaptación, dicho planeamiento general y sus propuestas continuarán vigentes en sus propios términos.
2.– El planeamiento urbanístico objeto de revisión parcial, se adaptará en la medida que sus objetivos y propuestas incidan en lo dispuesto en este Decreto.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA TERCERA.– Planeamiento urbanístico general en tramitación.
La adaptación del planeamiento general en tramitación que cuente con aprobación inicial a la entrada en vigor del presente Decreto no será obligatoria.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA CUARTA.– Cuantificación residencial en el planeamiento urbanístico municipal.
Hasta la adaptación de los Plantes Territoriales Parciales a la cuantificación residencial resultante de la aplicación de las presentes Directrices, el planeamiento urbanístico utilizará como capacidad residencial máxima el menor de los dos valores máximos que resulten del Plan Territorial Parcial en vigor y de la aplicación del presente Decreto.
DISPOSICIÓN DEROGATORIA
Quedan derogadas las siguientes disposiciones:
1.– El Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
2.– El Decreto 68/2006, de 28 de marzo, por el que se establece el plazo de adaptación del planeamiento municipal a las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco en cumplimiento de sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
3.– El Decreto 4/2016, de 19 de enero, de modificación del Decreto por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en lo relativo a la cuantificación residencial.
DISPOSICIÓN FINAL.– Entrada en vigor.
El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.
Dado en Vitoria-Gasteiz, a 30 de julio de 2019.
El Lehendakari,
IÑIGO URKULLU RENTERIA.
El Consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda,
IGNACIO MARÍA ARRIOLA LÓPEZ.